Emergenza Covid -19: il diritto alla salute si impone sui limiti di spesa, secondo i principi di solidarietà e uguaglianza

La riforma del Titolo V, operata con la legge costituzionale n. 3 del 2001, ha introdotto un nuovo criterio di riparto delle competenze normative tra stato e regioni, che ha manifestato degli effetti rilevanti nella tutela dei diritti fondamentali, sia sociali sia civili.

Ai sensi dell’art.117 della Costituzione, vengono individuati sia ambiti di competenza esclusiva dello Stato, sia settori di competenza concorrente Stato/Regioni: allo Stato spetta la determinazione dei principi fondamentali, tra i quali la “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” (art. 117, comma 2, lett. m), ed, alle regioni, spetta la podestà legislativa, concorrente o residuale, in materia di salute, assistenza sociale e di istruzione.

Inoltre ricade l’obbligo, per le Regioni, di non scendere al di sotto dei livelli fissati dalla legge statale, ma sono, allo stesso tempo, libere di assicurare a tali diritti una tutela maggiore.

L’aver costituzionalizzato il concetto dei livelli essenziali e l’ aver optato per una definizione, riportata dall’art. 117, comma 2 lett. m) della Costituzione, doveva far ritenere che il legislatore costituzionale avesse compiuto una scelta chiara e consapevole.

L’esigenza di adottare misure uniformi, da parte del legislatore, su tutto il territorio nazionale, anche e soprattutto al fine di garantire il diritto alla salute effettivamente a tutti i cittadini, è stata da sempre compresa dalla Corte Costituzionale che, in più occasioni, ha rigettato le contestazioni mosse da talune regioni all’azione legislativa centralizzata.

Anzitutto, lo Stato, ai sensi dell’articolo 120 della Costituzione, gode di un ampio potere, avente la funzione di interferire, nei casi di grave pericolo per l’incolumità pubblica – requisito ricorrente nell’emergenza che stiamo attraversando – in settori o materia, attraverso i livelli essenziali, anche di competenza regionale e, inoltre, deve assicurare la “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” competenza, questa, attribuitagli dall’articolo 117.2 lett. m) della Costituzione.

Oggi dunque, dopo la Riforma del Titolo V, lo Stato definisce annualmente i Livelli essenziali di assistenza all’interno delle tre macro-categorie individuate nel decreto che li disciplina: prevenzione collettiva e sanità pubblica, assistenza distrettuale, assistenza ospedaliera.

Il sistema di monitoraggio predisposto dallo Stato in materia, ha fatto sì che le Regioni si siano viste per lo più costrette a rinunciare alle strutture ospedaliere più piccole e dispendiose in relazione ai parametri di equilibrio del bilancio, dalle quali esse si possono discostare con estrema difficoltà. La Regione, però, ha ampia discrezionalità nella ripartizione delle pur limitate risorse tra le strutture del SSR presenti sul territorio.

Quanto detto evidenzia come una riforma del Titolo V della Costituzione, notevoli sentenze della Corte Costituzionale, molteplici interventi legislativi adoperati sull’assetto istituzionale e sulle competenze, hanno trascorso venti anni a discutere di distribuzione dei poteri e non di quali obiettivi quei poteri avessero potuto raggiungere.

Ne deriva che lo scopo che tutti i provvedimenti si erano prefissati, non è stato raggiunto.

Allora forse dovremmo iniziare a pensare che lo scopo che le istituzioni dovrebbero assicurare non è la definizione degli assetti, piuttosto la definizione dei diritti che devono essere garantiti in modo uniforme a tutti i cittadini.

Oggi, l’attuazione concreta del Titolo V, a partire dalla determinazione dei livelli essenziali di assistenza (LEA), è resa ancora più urgente dalle procedure per l’autonomia differenziata avviate, di recente, da alcune importanti regioni.

La richiesta legittima di alcuni territori di assumersi una maggiore autonomia nelle materie previste dall’articolo 116, comma 3 della Costituzione, rende necessario l’intervento della legislazione ordinaria di individuare norme nazionali che definiscano i confini entro i quali l’autonomia differenziata possa svolgersi, quali specifiche materie possano essere oggetto di delega e rientrare nelle disponibilità legislativa delle regioni e quali principi fondamentali non sono passibili di differenziazione territoriali.

Ma, dall’approvazione della riforma del Titolo V, gli interventi normativi attuativi hanno riguardato in misura maggiore solo gli aspetti finanziari. Da qui, possiamo individuare la prima grande criticità. Il legislatore non ha seguito la sequenza dettata dalla Costituzione, ma ha tenuto conto direttamente dell’articolo 119, sorvolando su i soggetti istituzionali coinvolti (Stato, Regioni, Province, Città Metropolitane, Comuni, con le loro peculiarità: art.114 e 116), su cosa devono fare i diversi soggetti (art. 117), con quali modalità (art. 118) e con quali risorse (art. 119).

La definizione dei LEA, e il loro periodico aggiornamento, deve essere seguita da una più forte responsabilizzazione dei livelli di governo territoriale e da un marcato controllo da parte del Governo centrale che verifichi l’effettiva esigibilità di quei diritti in ogni area del Paese con strumenti di intervento in sussidiarietà ascendente, ove necessario, al fine di superare ogni diseguaglianza di natura territoriale.

Se ragioniamo in questo senso, dobbiamo, inevitabilmente, capovolgere il bilanciamento ineguale tra diritti sociali ed efficienza economica consolidatosi negli ultimi anni: i diritti sociali sono il fine, l’efficienza economica è il mezzo per raggiungere il fine, non il fine stesso, come afferma la Corte Costituzionale nella sentenza n. 275 del 2016 in cui è sancito che è la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio delle amministrazioni e non “l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione”.

Non possiamo più accettare l’idea che non possano essere definiti per l’impossibilità di garantire a tutti i cittadini quelle prestazioni che la Costituzione definisce “essenziali” (non minime, ma essenziali), connesse a diritti fondamentali quali salute, assistenza sociale, istruzione.

Come non possiamo più accettare che una volta definiti, come in sanità con i LEA, persista un divario di esigibilità, qualità e appropriatezza da territorio a territorio per la differente pianificazione e organizzazione regionale, che viene affrontato, ad oggi, con piani di rientro che mirano però prevalentemente al riequilibrio dei bilanci e non con un efficace sistema di garanzia che li renda applicabili in modo uniforme.